寧波塌樓背后的矛盾：50年房屋壽命與70年土地使用權

　梳理寧波三次居民樓倒塌的前前后后，早報記者發現其關涉危舊房屋處置、責任認定乃至國有土地使用權期限的一些制度空白。顯然，這些問題影響到的并不僅僅是建于上世紀“快速生長期”的樓房。

面對眼前的斷壁殘垣，曾住在居敬小區29幢206室的奉化市民毛璐呆立著。她無法想象未來，因為面前的廢墟中曾有一個被稱為“家”的地方。

4月4日，建成僅20年的寧波奉化市錦屏街道居敬小區29幢1.5個單元的房屋突然粉碎性坍塌，事故造成1死6傷。

這是近5年來，寧波發生的第三起居民樓倒塌事故。2009年、2012年，寧波市區、奉化市已發生過兩起類似事故，造成1死1傷。

“這不是寧波一地的問題。我國普遍民宅的設計標準是50年，但誰也說不清在1980、1990年代那一波城市建設提速中密集建成的樓房中有多少‘樓脆脆’、‘樓倒倒’，這和當時的施工質量有一定關系。”昨天，教授級高級工程師、國家一級注冊建筑師葛榮告訴早報記者。

梳理寧波三次居民樓倒塌的前前后后，早報記者發現其關涉危舊房屋處置、責任認定乃至國有土地使用權期限的一些制度空白。顯然，這些問題影響到的并不僅僅是建于上世紀“快速生長期”的樓房。

為何錯過1個月解危窗口？

2月24日，監測評估公司拿出初步加固意見，工程費約需450萬元。由于認為房屋明顯存在質量問題，大部分居民不愿承擔費用，希望官方找開發商或施工單位，也有部分業主抱定“不如等著變成D級危房，直接撤離、由政府換房”的想法。事發地的錦屏街道，因“費用很大，只能向上級匯報”，而在上級尚未作出任何決定時，29幢已轟然倒塌。

居敬小區29幢的倒塌并非毫無征兆。去年10月起，樓內居民陸續向社區、街道反映房子存在質量問題，當地官方委托第三方檢測公司進行檢測評估，定性為C級危房（局部危房），并委托浙江核力建筑特種技術有限公司提出初步加固意見，但由于對加固費用由誰承擔無法達成一致，錯過了避免悲劇的時機。

“根據現場測到的數據，建筑存在磚、圈梁、構造柱強度不足，地基下沉，有積水等問題——都沒有達到原來的設計要求。”曾參與29幢檢測的浙江建院建設檢測有限公司負責人王大榜告訴早報記者，該公司兩次受奉化市房管局安鑒辦邀請實地檢測，并于1月17日出具《奉化市居敬路29幢房屋工程質量檢測評估報告》。

除了存在先天的質量問題，《報告》還指出，后期人為因素也是房屋成危的誘因。據介紹，29幢有11戶居民拆除了建筑物承重墻，還有居民在私自進行車庫架空層入庫門位置更換作業時，不僅拆除承重墻、將采光通氣用窗戶改為進出門，改造后也沒有對被拆除的承重墻進行任何補強處理。

《報告》認為，混合結構的居敬小區29幢建造年代早，構造措施薄弱，人為地破壞房屋的整體性。同時，地基土質較軟，使用中地基相互影響，房屋產生一定不均勻沉降。加之房屋自身抗變能力差，對沉降變形敏感。上述原因會導致房屋出現裂縫、變形等，要求盡快進行加固，確保安全使用。

2月24日，浙江核力建筑特種技術公司拿出初步加固意見，工程費約需450萬元。據了解，居敬小區有公共維修基金，但用途是對公共部位和共用設施、設備的維修，且遠遠不足450萬元。因此，加固費用的來源成了問題。

由于認為房屋明顯存在質量問題，大部分居民不愿承擔，希望官方找開發商或施工單位，也有部分業主抱定“不如等著變成D級危房，直接撤離、由政府換房”的想法。事發地的錦屏街道，因“費用很大，只能向上級匯報”，而在上級尚未作出任何決定時，29幢已轟然倒塌。

2004年修訂的《城市房屋安全管理規定》中規定：“房屋所有人對經鑒定的危險房屋，必須按照鑒定機構的處理建議及時加固或修繕治理；如所有人拒不按照處理建議修繕治理，或使用人有阻礙行為，房地產行政主管部門有權指定有關部門代修或采取其他強制措施。發生費用由責任人承擔。”

而根據《寧波市城市房屋使用安全管理條例》，在房屋合理使用年限內因建設工程質量原因造成房屋險情的，按國務院《建設工程質量管理條例》規定由有關單位承擔保修義務，并對造成的損失承擔賠償責任，而因施工、堆放、撞擊等人為因素造成房屋險情的，由責任人承擔危險房屋的加固、解危費用。

浙江藍匯律師事務所主任吳建勝律師表示，在實際操作中，由于后期追討的難度大且相關制度不明確，讓業主為不合格的商品承擔額外維修費用顯然難以讓人接受；同時，主管部門在指定代修機構前也會有顧慮——以公款墊付私人擁有的商品房維修費，容易被認為以公款補貼少數人。

為何往往只能由政府埋單？

浙江金道律師事務所律師羅弘濤表示，依據《民法》規定，政府本沒有管理責任，但為避免其他權益人受損或造成更大的損害，可以先管起來，費用由直接受益人承擔。如果造成房屋損壞有特定成因，如道路改造等，可向責任方追責，即便政府墊付修繕資金，事后也可追償。但房屋損壞的成因很多，有些又因年代久遠等難以找到責任方。

居敬小區是奉化市第一批商品房，29幢于1994年7月竣工，距倒塌只20年，而按照國家相關標準，制定建筑結構設計規范時采用的設計基準期為50年。這一標準在法規、標準并不健全的上世紀八九十年代，為業內普遍采用。

“不排除某些現在看來不規范的施工符合當時的規定，但如果住宅樓不到50年就成了危房或倒塌，排除后期部分人為因素，當年的建筑、施工質量就是有問題的。”葛榮說。

按照國家相關規定，商品房在設計使用年限中出現的質量問題應由開發商、設計方、施工方等負責。

居敬小區29幢的開發商為奉化市房地產開發有限公司，施工方為象山第一建筑公司，設計方是奉化市建筑設計院。奉化市房地產開發有限公司成立于1992年，國有性質，目前的狀態為“吊銷非注銷”；象山第一建筑公司則已被分拆為4家公司。

最高法也曾表示，被吊銷執照的企業法人到被注銷前仍應視為存續，公司開辦單位可被列為被告；有限責任公司股東未依法清算，債權人可要求“在造成損失范圍內”承擔賠償責任。

但居敬小區29幢的居民對此并沒有信心，他們認為，即便最后認定開發商、施工方等對倒樓負有責任，賠償能否落實仍存在問題。

兩年前寧波市區徐戎三村發生的倒樓事故，便印證了居敬小區29幢居民的擔憂。

2013年12月，在徐戎三村倒樓事發1年后，寧波公布了事故原因：認定事故由墻體拆改、工程質量雙重因素造成，是責任事故。

根據調查結果，調查組建議對拆掉承重墻的103室業主依法承擔相應的經濟賠償責任并予以行政處罰；建設單位寧波市房地產公司（現名寧波房地產股份有限公司）承擔經濟賠償責任并對責任人給予處分；施工單位承擔連帶經濟賠償責任并提請上級主管部門處罰。但寧波房地產股份有限公司控股股東、上市公司“寧波富達”很快發布公告，反駁官方的認定結果，認為由于復雜的改制重組，寧波房地產股份有限公司不應作為賠償主體。此后，該公司究竟是否做出賠償再無明確的公開消息。

昨天，早報記者從徐戎三村受影響住戶處獲悉，雖有官方的責任認定，但居民至今未拿到來自開發商的賠償。

一方面，責任認定繁雜、冗長、困難，且即使認定后，對補償金額、方式也沒有明文規定；另一方面是倒樓居民生活的極大不便。

徐戎三村、居敬小區事故發生后，住戶只有租房、投親靠友，靠官方的臨時過渡補貼過著有房屋所有權證卻無房可居的生活。而最終的解決方式，幾乎都是政府動用財政支出，進行房屋修繕、異地建樓；對類似情況究竟該如何規范處理，卻未有相關部門做出規定。

“‘財政出資’的個例是政府從維穩或公共事務管理職能的角度出發，按特例處理。”浙江金道律師事務所律師羅弘濤表示，如果造成房屋損壞有特定成因，如道路改造等，可向責任方追責，即便政府墊付修繕資金，事后也可追償。但房屋損壞的成因很多，有些又因年代久遠等難以找到責任方。

羅弘濤表示，“依據《民法》的‘無因管理原則’，政府本沒有管理責任，但為避免其他權益人受損或造成更大的損害，可以先管起來，費用由直接受益人承擔。套在徐戎三村解危工程的案例上，就是先出資修繕、事后向業主追償——如果業主因各種原因無力承擔，也只能由政府埋單。因此，這只能是特例——要是此類事例增多，財政不可能‘托底’，也托不起底。” 

為何倒在兩次危房排查后？

多名業內人士表示，上世紀八九十年代建造的住宅主要是磚木、磚混結構，由于當時的建筑標準低、規范不完善，導致施工標準相對較低，采用的工藝和材料不高，為工程質量留下隱患。偷工減料在當時幾乎是正常現象，當時幾乎沒有質量監控的概念。

多位業內人士告訴早報記者，“樓脆脆”、“樓倒倒”的出現與房屋建造的時代背景有關。

“上世紀八九十年代建造的住宅主要是磚木、磚混結構，當時的建筑標準低，導致施工標準相對較低，偷工減料在當時幾乎是正常現象，為工程質量留下隱患。”葛榮告訴早報記者。

“當時最關心的是建設速度。至于質量就見仁見智了，而且利潤跟時間、用料掛鉤，省下的就是施工方自己的。當時也沒有監理單位，幾乎沒有質量監控的概念。”一位當年擔任杭州某建筑工程隊指揮的人士告訴早報記者。

近5年來，寧波已發生3起居民樓倒塌事故。前兩次事發后，當地都展開過大范圍檢查。但遺憾的是，連續的檢查并沒能阻止舊房繼續轟塌。

居敬小區發生倒樓事故后，媒體上關于“危樓”的報道一下子多了起來。僅在浙江，觸目驚心的就有“住戶‘帶病’居住20年”、“千余孩子危樓上課”等。

“以50年計，各地建于上世紀七八十年代的樓房都已步入‘中老年’，病癥會越來越多、越來越嚴重。”羅弘濤稱。

如何保障土地使用權價值？

從法律角度，由于個人在獲得房屋產權證的同時也獲得房屋所在相應地塊至少70年的國有土地使用權，那么，理論上即便房屋在70年以內倒塌，所有人也享有相應的土地使用權。但是，目前對此以及續期土地使用費支付標準、使用辦法沒有細則及法規，目前還沒有具體政策、法規可參照。

“50年應該是最低的設計使用年限、是房屋壽命的起點。現在的工藝水平、建筑水平都遠高于上世紀，但房開商要求設計單位設計住宅時也只要求50年的‘起步價’，只有少數大型房開會提出高標準，但一般也限于70年——不僅是為了節省造價，也與現行國有土地使用年限有關。”杭州一名有近30年建筑設計從業經驗的人士告訴早報記者。 

他表示，目前法律及土地使用政策對商品房70年以后的土地使用年限的規定不清晰，客觀上導致房開沒必要提高設計標準。另外，如果出現房屋在使用年限內或達到年限后損毀、倒塌，很容易出現所有人空余多年土地使用權、卻沒有實體房屋的狀況，后續如何處置是空白。

吳建勝律師告訴早報記者，現行法律對住宅建設用地使用權屆滿后的狀況有明文規定，但由于沒有實施細則，處于“有法可依，無法可行”的狀態。據了解，2007年10月施行的《物權法》第149條規定，住宅建設用地使用權屆滿的可自動續期。《城市房地產管理法》第21條規定：土地使用權出讓合同約定的年限屆滿，土地使用者需繼續使用的，應至遲于屆滿前1年申請續期，除根據社會公共利益需要收回該幅土地的，應予以批準。續期的應重新簽訂土地使用權出讓合同，依照規定支付土地使用權出讓金。

“這意味著，只要購買的房產有合法產權證，就是個人私有財產，只要房產存在，個人就有所有權。而《物權法》自動續期的規定，也解決了土地使用權和房屋所有權在期限上的矛盾。此外，從法律角度，由于個人在獲得房屋產權證的同時也獲得房屋所在相應地塊至少70年的國有土地使用權，那么，理論上即便房屋在70年以內倒塌，所有人也享有相應的土地使用權。但是，目前對此以及續期土地使用費支付標準、使用辦法沒有細則及法規，具體如何操作沒人知道。”吳建勝說。

羅弘濤也表示，一旦產生影響房屋安全的損壞乃至坍塌該怎么辦——誰負責修繕、由誰出資、能否拆除、拆除后能否重建、又由誰出資、如何重建？目前還無具體政策、法規可參照。

“在不違背法律法規和土地使用權出讓合同的情況下，城市土地使用權可以抵押，為債權關系提供中介形式和物質保證，這明確了房屋所有人合法取得的土地使用權受法律保護。一般操作中，在進行土地使用權抵押的同時，地上建筑物、附著物的所有權也應同時被抵押，也就是‘房隨地走，地隨房出’。”吳建勝告訴早報記者。

“但在土地使用權期限到期前，因倒樓或其他原因導致空有土地使用權、無實體房產的情況，其土地使用權的價值能否被認可并無規定，某種程度上導致房屋倒塌后，房產所有人的土地使用權價值‘懸空’。如果能從法律層面明確房屋所有人土地使用權的有效性并保障權利，那么，即便發生類似事件，房屋所有人損失的也是‘房產’，其最重要的價值基礎并未損失。畢竟，鋼筋、水泥、磚頭等建材成本較低，房產的核心在于所在地段的價值。”吳建勝表示。“上世紀八九十年代建造的住宅主要是磚木、磚混結構，當時的建筑標準低，導致施工標準相對較低，偷工減料在當時幾乎是正常現象，為工程質量留下隱患。”葛榮告訴早報記者。